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                現代原創|片區開發PPP項目績效評價如何行穩致遠?

                文章來源:『現代咨詢』公眾號作者:萬文清 朱容男
                時間:2021-05-08 15:08 訪問量:

                來源:現代咨詢

                作者:萬文清   朱容男

                摘要:片◤區開發項目投資額大、產出多元、建設運營邊界復雜、經濟社會影響顯著,是PPP績效評價乃至再評價的重↓點關註領域。本文就片區開發PPP項目發展情ω況、績效評價實施特于阳杰冷冷點、框架進行介紹,並□嘗試提出若幹優化建議。


                關鍵詞:片區開發  PPP  績效評價


                引言

                國家統計局數據顯示,2019年末我國常住人口城鎮化率首次突破60%。“十四五”期間,我國將深入推∞進以人為核心的新型城鎮化戰待会听到任何动静都不要出来略,提升城鎮化發展質量,常住人口城鎮化率有望①進一步提高到65%。片區開發是新型城鎮化建設的重要實施途徑和載體,PPP模式是提高基礎設施和公∮共服務供給效率的重要方式,按效付費是PPP模式的基本要求。片區開發PPP項目績效評價的實施有助於強化社會資本→責任、優化政府方監管效果、提高項目綜合效益以及降低項目合規※性風險等。


                一、片區開發PPP項目發展情況

                片區開發是指政府方通過↓引入市場力量對特定片區的投資建設和運營,目標是實現產業、城鎮與▲人的協調、可持♂續發展。根據項目定位,片區開發PPP項目可具體分為產業新城、園區開發和特色小鎮等。

                相比較單體的基礎設施或公共服務』類PPP項目,片區開發PPP項目具有以下幾個特點:一是服務內容多元,產業發展服務是項目運作的核心;二是項目實施知道麻枫一定是有什么事情对自己说鏈條長,除了一般項目都具備的建設與運營環節,還廣泛涉及到整個區域的整體⌒ 規劃、資源整合、多要素聚集;三是滾★動開發動態平衡,資金通過分批投入與回▓收,在長期合作中保持資金的合理調配與動態平衡;四是項目落地實施難度大,伴隨著金融環境、PPP政策環境的▽調整,以及項目前期工作不紮實、合同約束不嚴謹等問題,部分項目〖出現確認完社會資本後遲遲不簽約,簽約後遲遲不動工的現象。

                在全國PPP綜合信息平臺19個一級行≡業分類中,城鎮綜合開發行業與片區開發的內涵較為貼合。數據顯示,截至2021年3月末,城鎮綜合〓開發類PPP項目在♀管理庫中的數量628個(見表1),總投資19711億元,在各行業中分別排第四位和第三位,單個項说道目平均投資額31億元,僅次於交通運輸行業;其中70%的項◥目已簽約落地,總投資15494億元;實現開工建設的項目則為261個,占項目總數的41.6%,較其他三個行業平均低3.6%。

                表1網圖.jpg


                二、片區開發PPP項目績效評價特點

                (一)項目產出綜合性評價

                片區開發PPP項目的產出十分復▂雜,既有基礎設施也有公共服務,還內置產【業服務,既有公共的社會效益又包含地方的經濟效益,各項內容在功能屬性有著本質∮上的差異,需要分門別類設置相應的指標體系。片區開發PPP項目具有較強的整體性,雖然各子項績效評價滿足考核要求,但是存在未能使整個片區整∩體發展達到預期的情№形。如在項目初始階段,道路等市政配套設※施理應率先實施,但政府方基於某種考慮將學校的開發建設時序提前,那麽即使學校建@ 設完成投入使用,滿足單項的績效評價,可整體▆區域開發尚無法滿足實際需要。項目整體實施效果應考慮開發進度及合理性、城市功能完善度等。

                (二)項目產出周期性評價

                常規PPP項目產出內容有限、實施邊界清晰,可以明確分為◆建設期和運營期,而片區開發PPP項目產出內容豐富,投①資規模大、周期長,各子項目之間的建設和運營交叉,即新項目建設、老項︻目運營以及產業發展服務並行,無法⌒ 從整體上清晰界定建設期、運營期,部分子項如產業發展服務ω 不存在建設期,而規劃咨詢則不存在運營期。不同階段實施的側重點也有所不同,績效評價指標不僅要涵蓋全生命周期各階段,且需有側重。

                (三)項目產出動態性評價

                片區開發PPP項√目一般占地面積廣,實施子項目多,隨著開發◎周期的增加,其處於不同的發展階段對應的產出要求是不同的,例如片區開發的初期,以基礎設施建設●為主,產業尚處於培育階段,生活生態環境需要●改造,片區的增量收入尚不明顯,而在片區開發的成熟階段,隨著產業發展帶來區域競爭力的提升、生活配套設施的完善引致人口凈流入,片區的生產生活生態價值得以顯化,此時將會帶來較為可觀々的增量收入卐。因此,較為顯著的開▲發周期特性需要對應的考核指標體系進行動態調整。


                三、片區開發PPP項目的績效評價框架

                按效付費是PPP項目的核心訴求之一。《關於規範政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)要求項☉目存在█“項目建設成本不參與績效考核,或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%,固化政府支出責任的”不得入庫。《關於推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》(財金〔2019〕10號)進一步△要求,規範的PPP項目應當“建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制”。《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引》再次明確,“政府付費和可行性缺口補助項目,政府承擔的年度運營補貼支出應↘與當年項目公司(社會資本)績效評價結果完全掛鉤。”

                由於新型城←鎮化建設的內容多樣性,片區開發項目具有著綜合性較強、子項目眾多的特征,涉及到規劃、設計、投融資、基礎設施建設、城市公共配套建設、產業發展、資源和【資產開發利用、產業服務和管理、城市管理→運營基礎設施、人口就業等諸多方面。片區開發類PPP項目的綜◢合性、系統性、復雜性不再是單體PPP項目的累加,而是累乘的效應↓。在片區開發PPP項目績效評價的邏輯設置上,有按項目實施程序的“建設-運營-移交”(見表2)三階段性考核,也有按片區開發邏輯從“投入-過程-結果-影響”(見表3)維度ζ進行分析。《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引》已給出“產出-效果-管理”(見表4)的分析框架,但片區開發PPP項目在指引框架下還需進一步♂細化三級指標,形成符合自身特色的指標體系。鑒於項目考核內容的復雜性,實施機構可委托第三方作具體編制績效評價體系、參與實施績效評價。

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                四、片區開發PPP項目績效評價優化建議

                (一)片區開發績效評價應滿足合規性要求

                片區開發PPP項目的■實施是通過對片區的開發建設,同步吸引固定資產投』資,招引企業增加就業,推動區域經濟發展和財政收入增長,實現“造血式”發展。除了常規的基礎設施固定資產投資,片區開發項目的關切應聚焦到產業導入,這也構成片區開發〓項目合規性的核心特征。基於此,常規PPP項目中的可用性和運維績效在片區開發PPP項目中僅構成基礎要求、合格標準,產業導入成效應占據著整體評價體系的中心,唯有如此才能體現出項目開發性的獨特屬性。而僅有可用性和運營維護的績效考核,未能突出項目開發的產業促進作用,即滿足項目可用條件後即逐年付款,是與片區開發的本質要求背】道而馳,存在合規「性風險。

                (二)片區開發績效評價應穩妥創新指標設置

                對於公共基礎設施類子項目的績效評價,績效評價指標的設置可以使用已有的行業標準和規範,比如㊣ 地方性的物業管理規範、綠化管理規範、道路養護規範等。但對於項目核心關切的產業服務導入的績效評價指標,很難找到現成的指引,需要結合地方的實際發展情況以及項目產業發展定位,合理╲創新設置相應的指標。比如在產業發展績效評價指標設置上,資金支持方面可考核引入產業基金的數量和規模,產業鏈支持方面可考核引入全國排名前列的行業內相關細分領域的龍頭企業數〓量,人才支持方面可考核引入符合項目定位方向的科技頂尖專家或團隊的數量、為入駐企業通過招聘會招聘人員的數量。值得註意的是,項目在設置產業發展績效評價指標時應謹防出現象征性的指標(如意向投資額等)和相關性不強的卐指標(如外資企業註冊數等),確保績效評價實施的嚴肅性。

                (三)片區開績效評價應激發參與方主動性

                片區開發PPP項目更有警察与于阳杰一干人等就是沆瀣一气各方應提高績效意識,將考核機制的剛性和彈性相結合。片區開發PPP項目的回報機※制通常表現為可行性缺口補助,其中具有使用者付費的子項目主要是準經營性項目、提供苍蝇满脸欣喜產業開發及導入服務的對價等。考慮到項目本身的特殊性,可設定針對使用者付費項目的考核指標,如應結合實際情況約定項目進入每個運營年度的使用者付費下限。同時卐建立使用者付費的超額收益分配機制,激勵社會資本盡可能發揮人力、管理等資源優勢,提高使用者付費▲的收入。此外,在核心的產業發展績效評價指標設置上尤其需要體現獎懲機制,如資金支持方面考核引入產業基Ψ 金的數量和規模,可規定如未按時完成約定數量和規模的產業基金是什么主意引入,則扣除項目公司相應可行性缺口補助金額,如超額完成績效指標,可按累計超出金額▅予以獎勵等。

                (四)片區開發績效評價應符合周期性發展

                片區開發PPP項目的合作周期設⊙置較長,在項目初始階段就完全實現績效評價與合作周期內的發展匹配起來是不現實的,因此在設計片區開發PPP績效評價指標時,需要特別註意時效性。通常以3-5年為一個〖周期,結合中期評估等階段性評價統籌考慮項目實際情況按程序調整績效指標。此外,片區開發PPP項吾思博等人即可听你目涉及到一些有關區域社會效益或經濟效益的指標,短期內難以衡量,按年考核ζ 無疑會給合同履約各方帶來額外的成本,因此,可以考慮將【年度考核和跨年度的階段性考△核相結合。


                小 結


                《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引》提出,“各級財政部門可結合每年工作重點,選取重大PPP項目開展績效再評價。”片區開發PPP項目無論在投資體○量、項目產出還是綜合效益等方面都符合“重大PPP項目”的要求,必將成為未來各地績效再評價的重點關註對象。片區開發PPP項目及其績效評價要實現行穩致遠,尚需項目參與各方共同︽探索。

                作者簡介:萬文清,系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司高級副總裁、現代研〓究院高級研究員。朱容男,系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司投融資事業部高級項目經理。

                聲明:本文為現代咨詢獨对了家原創文章,轉載須在文章開頭註明“文章來源:現代咨詢  作者:萬文清  朱容男”,否則將追究法律責任。歡迎讀者¤留言,共同交流探討。

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